تثبیت صلاحیت مراجع اداری در تعیین بهای حق بهرهبرداری
در نظام حقوق اداری ایران، مرزبندی دقیق میان صلاحیتهای نهادهای دولتی و عمومی در وضع مقررات داخلی، همواره یکی از مباحث چالشبرانگیز و از پرتکرارترین موضوعات در رویه قضایی بوده که در یکی از موارد دادنامه اخیر هیأت تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری به شماره پرونده 140131920000608791 نمونهای عالی از بررسی مرزهای صلاحیت مقررهگذاری و خروج از صلاحیت است.
۱. صورتمسئله و موضوع دعوی در این پرونده، شاکی با طرح دعوی به طرفیت شرکت مادر تخصصی سازمان صنایع کوچک و شهرکهای صنعتی ایران، خواستار ابطال بخشهای عمدهای مواد ۱ الی ۶ فصل اول، کل فصول دوم و چهارم، و پیوستهای سوم تا پنجم از دستورالعمل بهرهبرداری از زمین، اعیانی و تاسیسات شرکتها و نواحی صنعتی، صنفی و فناوری سال ۱۴۰۱ شده است.
۲. استدلالات شاکی برای ابطال این دستورالعمل به دو دسته تقسیم گردیده که از منظر حقوق اداری قابل تأمل است:
ایراد شکلی و خروج از صلاحیت مقام واضع: شاکی استدلال کرده است که ضوابط تعیین حق بهرهبرداری، ماهیتاً بخشی از آییننامه مالی و معاملاتی شرکت محسوب میشوداز آنجا که آییننامههای مالی و معاملاتی سازمانها باید به تصویب مراجع بالاتر مانند هیأت وزیران برسد، تصویب این دستورالعمل توسط هیأت مدیره شرکت مادر تخصصی، خروج از صلاحیت و فاقد اعتبار قانونی است.
ایراد ماهوی و مبنای قیمتگذاری:شاکی معتقد است کمیتههای تعیین قیمت در این سازمان صلاحیت تخصصی ندارند و اعمال عواملی نظیر قیمت سال گذشته در تعیین بهای جدید، فاقد وجاهت بوده و همچنین عدم الزام به تبعیت کامل از نظر کارشناس رسمی دادگستری برای کل اراضی و محدود کردن آن به ۴۰٪ باقیمانده فازها را غیرقانونی دانسته است.
۳. استدلالهای دفاعی و تبیین ماهیت حقوقی قراردادها و دفاعیات ارائهشده در این پرونده، بر شناخت دقیق ماهیت عملیات سازمان استوار است که دفاعی مستحکم را شکل داده است:
تفکیک حق انتفاع از بیع: واگذاری اراضی در شهرکهای صنعتی، فروش ملک نیست، بلکه واگذاری حق استفاده از امکانات زیربنایی و خدمات ضروری است.از آنجا که هزینه ایجاد این زیرساختها (پیمانکاری، مصالح، خدمات) با توجه به تورم و بخشنامههای سازمان برنامه و بودجه متغیر است، قیمتگذاری نمیتواند ایستا باشد و لزوماً باید متأثر از قیمت محاسباتی روز و هزینههای سال قبل باشد.
عدم انحصار به کارشناس رسمی: قانونگذار در هیچیک از قوانین مرتبط، سازمان را در تعیین حق بهرهبرداری، ملزم و محدود به استفاده انحصاری از کارشناس رسمی دادگستری نکرده است و این امر به اختیارات مسئولان شهرک واگذار شده است.
۴. کالبدشکافی رأی دیوان و مبانی صدور آن هیأت تخصصی دیوان عدالت اداری با رد شکایت شاکی، رأی به عدم ابطال دستورالعمل داده است استدلالهای کلیدی دیوان که رویه قضایی در این حوزه را تثبیت میکند عبارتند از:
1.اختیار مطلق قانونی: ماده ۷ قانون راجع به تأسیس شرکت شهرکهای صنعتی ایران، واگذاری اراضی و تعیین حدود و شرایط آن را صراحتاً در اختیار مسئولان شهرک صنعتی قرار داده است.
2. تفکیک مفاهیم اداری: دیوان در یک تفکیک حقوقی تأکید کرده است که تعیین ضوابط و نحوه واگذاری زمین و دریافت هزینه حق انتفاع، موضوعی کاملاً مستقل است و ارتباطی با ماهیت آییننامه مالی و معاملاتی ندارد. بنابراین، ایراد شکلی شاکی مبنی بر خروج هیأت مدیره از صلاحیت، مردود است.
3. تأییدیه شرعی: شورای نگهبان نیز در نظریه خود، این دستورالعمل را در صورت صدور از مرجع دارای صلاحیت، خلاف موازین شرع ندانسته است.
درسآموختههای کاربردی برای حقوقدانان
تثبیت دایره اختیارات : در حقوق اداری، اصل بر عدم صلاحیت مقامات است، مگر قانون صراحتاً اختیاری داده باشد. این دادنامه نشان میدهد که وقتی مقنن در قوانین خاص مانند قانون تأسیس سازمان صنایع کوچک، اختیارات موسعی را در حوزه تخصصی به یک سازمان اعطا میکند، دیوان عدالت اداری به این دایره صلاحیت احترام گذاشته و آن را با قواعد عمومیِ نامرتبط مانند الزام به تصویب آییننامههای مالی در هیأت دولت تحدید نمیکند. این امر دست واحدهای حقوقی و فنی سازمان را برای تنظیم قراردادهای بهروز و منطبق با واقعیات اقتصادی باز میگذارد.
اهمیت شناخت ماهیت قراردادهای دولتی: در تنظیم دفاعیات، تمرکز بر ماهیت حق انتفاع در برابر انتقال مالکیت عرصه، کلید پیروزی در این پرونده بوده است. درک تفاوت این مفاهیم به سازمان اجازه میدهد تا مکانیسمهای قیمتگذاری شناور و مبتنی بر بهای تمامشده پروژههای عمرانی را توجیه نماید.
استقلال دستورالعملهای بهرهبرداری:این رأی، رویه درونسازمانی تدوین و ابلاغ سالانه دستورالعملهای بهرهبرداری توسط هیأت مدیره را تحکیم میبخشد و خطرات ناشی از نقض شکلی این مصوبات در دیوان را برای سالهای آتی به شدت کاهش میدهد.
نویسنده:شایان پوریا